———巴西、歐盟和美國低碳電力行業監管經驗的解讀

　　中國電力報 中電新聞網記者  徐瑤

近日，深圳輸配電價改革試點首個監管周期（3年）的電網輸配電準許收入和輸配電價已獲批復。這標志著深圳輸配電價改革試點工作進入正式實施階段，是我國電力市場化改革的一個重大突破。而本次改革中，著重加強了電網監管和成本約束激勵機制。日前，由世界銀行、能源部門管理援助項目（ESMAP），以及睿博能源智庫（RAP）共同撰寫的《低碳電力行業監管：巴西、歐盟和美國的國際經驗》報告中，通過對美國等國家的電力行業結構和規劃、監管機構的職能和能效的研究，為我國電力改革提出一些可借鑒的意見。

一切監管都應該是激勵性的

從報告中可以看出，無論是美國、巴西還是歐洲，監管機構都積極參與了電力行業的規劃，并且在很大程度上左右著電力行業的資源組合、運行成本和碳排放量。而在監管過程中，都面臨著同樣的問題———如何調動充足的低排放資源、并保證充分的靈活性來支持可再生能源的發展。通過對報告的研究，我們不難發現，在這些國家無論是政策制定部門和監管部門都已經認識到“一切監管都應該是激勵性的”，電力監管部門最重要的工作就是讓營利性的電網企業的行為與社會和環境發展目標統一起來。

例如在美國，雖然聯邦政府會有監管職責，但各州的公用事業委員會（PUCs）承擔了大部分監管責任。各州的PUCs在法律上獨立于政府其他部門（包括州和聯邦政府），他們負責監督和審批零售價格，售電收入，采購和施工計劃，以及由電力公司開展的終端能效項目。PUCs往往也會采用可再生能源組合標準（RPS）等作為工具對電網企業執行環境目標的進展情況進行監測和執法。從廣義上講，由PUCs監督所進行的監管是為了確保電網企業提供安全，充足和可靠的服務，保證服務的價格（或收入）合理，能夠補償被監管企業在對客戶服務中所發生的成本（包括投資的回報）。

美國的監管激勵機制使得電網公司的績效指標從原來的唯一指標售電量轉變為包括其他考核標準（比如提供能效）。

而我國應提高電網公司和電力行業等其他企業的財政狀況透明度，研究電網公司的收入和終端能效之間的聯系。之后，便可設計激勵機制以調節電網公司的積極性和績效。

降低排放模式多樣并存

目前美國等地區，電力行業幾乎都打破了垂直一體化電網公司的格局（自建發電廠，或者通過嚴密監督的招標過程，根據長期合同從獨立的發電公司收購電力），并引入了批發市場和零售市場的競爭機制，只是各地區“自由化”的程度不一。這種做法一直是歐盟和美國一些州的工作重點，部分歐盟國家已沿這條路線走得更遠。但是，我們看到，無論選擇哪種模式，高度重視監管都是降低電力行業排放的關鍵。

報告中列出的市場自由化的案例表明，電力行業應作出規劃，以明確實施結果、確保取得理想的市場效果。換言之，市場不能設計市場本身，必須由管理機構進行嚴格監管（并在必要時加以調整），確保實現諸如減排等政策主旨。在歐盟，有關市場設計的討論背景是以長期的碳排放目標與清潔能源政策、高比例可再生能源情景方案和能效成本效益的分析結果為框架的。

許多“傳統”的電力行業模式也可以憑借低成本、可靠性滿足電力需求，同時做到降低排放。這又回到了主題———監管是關鍵。美國一些州或多或少保留了傳統模式，卻已走在了減排的前列。與此同時，巴西也設計并實施了一套創新機制———拍賣發電與輸電建設的長期合同———適合既非“自由化”、也非“傳統”的模式，對需求量快速增長且受體制制約的發展中國家來說，無異于是提高可再生能源發電能力的一計良策。我國的問題不是如何使電力行業自由化，而是如何利用國際最佳實踐的監管案例、設計出最適合我國國情　  與需求，且能以低成本、低風險實現能效與環境長期目標的監管模式。

將能效視為電力行業的一種資源

從報告中看出，歐美等地區管理需求側資源（尤其是終端能效）大多由監管機構、電力規劃方和電網公司負責。監管機構要求將終端能效等同于傳統發電和輸配電資源，甚至有時要其作為 “優先資源”。這些要求和監管規定均建立在無可爭辯的強有力的事實之上，表明了能效是一種豐富而廉價的資源，可作為節省成本和減少排放的強大工具。

我國已經制定了一系列優秀的政策用以推進能效，其中包括“萬家企業節能低碳行動”項目、節能監督制度以及各種規范和標準。如果將這一長期承諾納入良好設計的電力行業規劃中，考慮包括能效在內的各種資源的所有成本和效益，那么，就極有可能發掘出更多取代燃煤發電廠、減少排放的機會。我國于2010年出臺的《電力需求側管理辦法》，向建立電網企業能效義務邁出了關鍵的第一步。然而仍有許多工作要做：加大節能義務 （當前的目標是不低于上年售電量的0.3%，最大用電負荷的0.3%）、將重點放在終端能效上 （而不是電網企業的內部節能）、加強評估、監測和驗證需求側管理投資。