“‘十三五’的電力規劃，要真正解決規劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網，國家電網、南網和內蒙古電網，各種電源之間，就是一個統一的規劃，再不會按照行政關系和不同企業來把規劃割裂。”一位前能源局官員公開表示。

據《能源》雜志記者查閱的材料顯示，十三五電力規劃將主要包括以下八個方面的內容。一是電力需求預測，準確研判經濟社會發展趨勢和相關因素與電力需求的關系，按六大區域，分省預測電力需求總量、分布、負荷特性。二是電源規劃，綜合水資源、環境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通運輸、天然氣管網等情況，提出電源布局、電源結構、裝機進度、電力流等內容。三是電網規劃，論證電網電壓等級、輸電方式、供電范圍、電網結構，提出區域電網架構、輸電通道、受端電網，統籌考慮規劃期輸電網和配電網建設。四是節能分析，從需求側、發電側、電網側等方面進行節能分析，采取節能措施。五是經濟性分析，對規劃方案進行投資估算、投資效果評價和電價影響分析。六是科技創新，提出技術創新、關鍵設備研制的方向和目標。七是環境和社會影響評價，從節地、節水、節能、生態保護、控制排放等角度分析規劃方案對環境的影響，對社會影響的程度、范圍。八是政策措施，提出規劃期產業政策、體制改革和保障措施。

“電力規劃內容主要是三部分，包括電源、電網、電力系統的二次規劃。對于一些大型、重點項目，規劃中也應該明確。”國家能源局委托的“十三五”電力規劃編寫單位——中國電力規劃研究院副總工、規劃部主任佟明東對《能源》雜志記者稱。

而隨著我國電力工業的快速發展以及市場化改革的進程，規劃的重點應該也隨之改變。

根據中電聯統計的數據，2014年，全國電力消費增速放緩，全社會用電量55233億千瓦時，同比增長3.8%，比上年回落3.8個百分點。2015年第一季度，全國全社會用電量12901億千瓦時，同比增長0.8%，增速比上年同期回落4.6個百分點。

“電力行業總體狀況概括起來過去主要解決缺電的問題。而現在是在總體平衡的狀態下，甚至寬松的狀態下，去解決好不好的問題，性質發生了變化。好不好就是如何提質增效，提高質量，提高資產利用效率。我們預測十三五電力將呈現中速增長，4%—6%。規劃的重點也發生變化。”中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕說。

對于這一點，佟明冬也表示認同。“在‘十三五’期間，電源和電網規劃都應該稍微放緩，合理控制開工規模。”

“對存量資產配置進行優化、技術改造，提高其資產運營效率，使電力工業總體的投入產出水平得以改善的安排，要在新的規劃本子中進一步加強，這在以往的規劃中是缺失的。”姜紹俊說。

在歐陽昌裕看來，“十三五”期間，電力發展應該做到三個提高，一是加快提高電能在眾多能源消費中的比重，也就說要加快提高國家電氣化水平。二是加快提高是加快提高電力系統中調峰電源的比重。造成目前火電利用小時數加速下降有兩個原因，第一個原因確實供需寬松了；另外是由于中國的電源結構跟國外完全不一樣，中國沒有什么調峰電源，雖然有2.8億裝機的常規水電，但是調峰性能好的水電少。天然氣比重小，才有5000萬多千瓦。絕大多數是煤電，所以煤電為風電、太陽能、核電在進行深度調峰，效率馬上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的發電率比重。然后從環保、經濟、容量三個維度來評價優先發展哪種電源。

除了規劃核心應該是提高資產效率，還有一些關鍵問題應該在“十三五”規劃中得到解決。“我國可再生能源主要分布在西部地區，其中水電主要在西南，風電和光伏電主要在三北，距離負荷中心較遠，如何開發和輸送應結合各地具體情況在規劃中統籌安排，‘十一五’和‘十二五’期間那種脫離市場需求和輸送條件的可再生能源規劃方法不能繼續下去了。有的企業主張建設跨17個省區市的‘三華’電網，有的人堅決反對‘三華’電網，認為這樣建設電網毀掉了我國創造的分層分區管理電網的基本經驗，‘三華’電網既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對此，規劃編制不能以沉默對待。”姜紹俊對記者表示。

毫無疑問，對于解決電力發展中的現實問題，電力規劃出臺迫在眉睫。而隨著電力工業發展的巨大變化以及利益主體的更加多元化，對于規劃制定者而言，是一項巨大的考驗。

規劃者的考驗

電力工業發展規劃作為電力行業中長期發展的指導性文件，其編制、發布和落實的職責由國家發展改革委、能源局承擔，相關部委參與。由于能源建設長周期的特點，如何更好地在規劃中銜接將當下的建設與未來的需求對于規劃制定者的一大挑戰。

在姜紹俊看來，規劃要處理好電力規劃與電源項目、電網項目前期工作的關系。目前電力項目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個問題，一是規劃與項目掛不掛鉤，二是項目進入規劃要設定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。

“因為能源基礎設施的建設周期都比較長，長的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時間，短的也要兩三年時間。未來的需求跟當下的建設之間怎樣銜接？這個需要通過規劃實現。”上述前能源局某官員稱。

“另外，也需要通過規劃來統籌建設問題，就是說不能集中開工建設，還得考慮到上游產業，比如上游的設備制造企業，你把單子給了設備制造企業，一時生產不了，或者按照這么大的單子來配置生產能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會導致設備的閑置，這就要考慮到上游的設備制造商也要均衡安排生產。同時，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業，不能說今年突然開工這么多的項目，到明年又沒了，應該有一個均衡安排建設的問題，也就是說每年安排多少項目，這個靠市場是沒有辦法做的，而需要通過規劃來引導解決。”

因而，對于規劃起草者而言，更難的是各方利益的協調。作為能源規劃一部分，電力規劃要改變“十二五”期間諸多專項電源規劃、區域電網規劃的碎片化現象，加強統籌解決機制。

除了電網與電源的銜接，中央和地方的規劃協調牽扯問題頗多。

因為不同的崗位、部門，不同的地方考慮也是不一樣的。地方政府考慮的項目多少、就業和稅收，項目收益往往放于第二位。而作為中間的規劃制定者，既要解決供需的問題，又要解決行業可持續的問題。不同的部門需要相互制衡、相互協調，與過去相比，難度再不斷加大。

特別是從2013年5月開始，國務院陸續公布了中央國家機關取消和下放行政審批項目的名錄。按照2014年2月公布的《國家能源局行政審批事項公開目錄》，國家能源局保留了17項能源審批權。其中3項由能源局派出機構實施。

這也就意味著，審批權下放后，國家能源局的職能將演變為制定產業規劃、執行能源法律法規以及對市場進行監管。

“過去中央定規劃，中央審批項目，一個部委相對是容易的。現在項目審批下去了，怎么統籌好、協調好，那難度肯定增大。過去統籌協調還有這樣那樣的問題，連規劃都出不來，現在下去以后更是了，你怎么統籌協調，可能比過去的難度是幾何的提升。規劃的制定這實際上是對政府部門統籌協調能力的一個挑戰。”歐陽昌裕評價道。

此外，處理好政府部門內綜合規劃局與專業司局的關系也是難點。“1988年成立能源部，規劃設在綜合計劃同歸口管理各產業規劃，各專業司局可研究提出建議。現在國家能源局也設有綜合部門和專業部門都在規劃，這樣綜合和專業之間就需要銜接。”姜紹俊說。

也就是說，電力規劃除了涉及能源局綜合性的規劃司外，電力司、新能源司、核電司等專業司局之間的協調也是重點。

在姜紹俊看來，2002年電力體制改革在取得巨大成功的同時，也產生了規劃、科研等事業被弱化的副作用。規劃院實行企業化，他所應當具有的政府職能蕩然無存，連續三個五年規劃執行的不理想，體制上的缺失是重要原因。

從目前情況看，中國能源集團下屬的電力規劃中心依然受國家能源局委托進行規劃工作。對于具體實施規劃的電力規劃中心而言，做到公正和客觀，不受企業身份的影響也是難上加難。

此外，據佟明東介紹，電力規劃也是滾動修改，3年為時間窗口。除了出臺前的前期協調，后期的實施跟蹤也至關重要。

“過去的電力部規劃處除了批項目之外，大部分的工作量是研究規劃，研究市場。規劃完成后，還要跟蹤實施，實施我們有另外的計劃處，如果某個地方過剩了，看得見的在建規模多了，那對不起，你今年或明年要控制。”歐陽昌裕介紹說。

在姜紹俊看來，規劃實施與規劃編制同樣重要。規劃發布者每年應檢查規劃實施情況，提出規劃實施報告，并將報告內容納入年度工作報告。規劃實施的第二年結束后應考慮滾動修訂。規劃期結束后應對規劃實施提出總結報告，該總結報告需要履行一定的批準手續，并向全社會公告五年電力規劃實施情況。委托第三方對規劃執行情況做后評價。這樣使得規劃研究、編制、發布、修訂、總結、后評價形成一個完整的閉環。

“一部規劃的出臺不可能滿足所有人的要求。對于我們而言，如何協調與地方政府和各大企業之間的溝通，也是難點。就像考試一樣，時間一到，我們肯定會交卷。但是交出一份讓各方都滿意的答卷幾乎是不可能的。”佟明東感慨道。 來源：中國投資咨詢網