?? 社會(huì)需求是前提和基礎(chǔ)，政府職責(zé)的承擔(dān)和服務(wù)的提供是結(jié)果。一定時(shí)期的政府電力管理職能就是政府滿足社會(huì)需要的結(jié)果。但社會(huì)需求并不能都通過(guò)電力管理職能的形式得到滿足，政府也不可能滿足所有的社會(huì)需求，只能是有選擇地滿足部分社會(huì)需求，因?yàn)檎娏芾砺毮茏罱K的形成還要受到政府職能供給的約束。一方面，由于行政權(quán)力、財(cái)政水平、人力資源和技術(shù)支持等方面的限制，政府不可能對(duì)所有的電力管理需求做出反應(yīng)，只能對(duì)社會(huì)普遍的、大眾的并且影響深遠(yuǎn)的需求給予滿足；另一方面，政府有自身的成本與收益分析，要考慮政治成本與收益、社會(huì)成本與收益、個(gè)體成本與收益等。
?? 電力管理職能實(shí)際上是電力管理職能需求方與供給方相互博弈的結(jié)果。因此，界定電力管理職能必須對(duì)其需求與供給進(jìn)行分析。電力管理職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上就是政府對(duì)電力管理職能供求響應(yīng)的調(diào)整。
???一、政府電力管理職能的分析框架
?? 需求與供給分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要分析工具，一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象都可以歸結(jié)為產(chǎn)品的需求和供給的關(guān)系。電力管理職能是一種特殊的產(chǎn)品，是社會(huì)委托政府生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，由社會(huì)提供生產(chǎn)原料和生產(chǎn)者(政府)的報(bào)酬。
???政府電力管理職能需求與供給的分析框架如下圖。需求方與供給方的博弈形成政府電力管理職能的現(xiàn)實(shí)供給。
?? 二、政府電力管理職能的需求分析
?? 分析電力管理職能的需求，需要科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、用戶、社會(huì)之間的關(guān)系。
?? (一)政府與市場(chǎng)的關(guān)系
??? 市場(chǎng)和政府是配置資源最有效的兩種制度安排。政府應(yīng)合理界定職能，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，這是市場(chǎng)對(duì)政府的職能需求。一方面，政府應(yīng)為市場(chǎng)的存在和發(fā)展提供基礎(chǔ)條件的職能；另一方面，政府應(yīng)矯正市場(chǎng)失靈的職能。
??? 政府的電力管理職能是建設(shè)電力市場(chǎng)，創(chuàng)造市場(chǎng)發(fā)育的基本條件。一是建立競(jìng)爭(zhēng)、有序的電力市場(chǎng)。二是制定中長(zhǎng)期的電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，引導(dǎo)電力市場(chǎng)主體發(fā)展。電力市場(chǎng)主體只有自己的利益和目標(biāo)，分散獨(dú)立的決策，與社會(huì)整體利益和目標(biāo)難以吻合，這要求發(fā)揮政府集中宏觀決策的作用，制定中長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，引導(dǎo)市場(chǎng)主體做出正確的決策，安排自身的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。三是管理和監(jiān)督國(guó)有電力資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求界定明確的產(chǎn)權(quán)主體，電力國(guó)有資產(chǎn)占據(jù)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈性的行業(yè)和領(lǐng)域，政府必須把對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的管理與運(yùn)營(yíng)分開，實(shí)行政企、政資分開，從保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的角度出發(fā)對(duì)國(guó)有電力資產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督。四是發(fā)展電力產(chǎn)業(yè)的對(duì)外合作，提高產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
??? 但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，需要政府干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。為此，政府應(yīng)發(fā)揮如下職能作用：一是提供電力產(chǎn)品。作為公共物品的電力具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性享用的特點(diǎn)，市場(chǎng)個(gè)體缺乏投資的積極性或無(wú)力提供，只能靠政府的公共事業(yè)來(lái)解決。二是組織電力建設(shè)。電力初始投資量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，具有很強(qiáng)的外部性，市場(chǎng)決定的投資量會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最佳點(diǎn)，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。三是促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。電力供需存在周期性的波動(dòng)，如波動(dòng)劇烈將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生極大的破壞。電力供需波動(dòng)是電力市場(chǎng)中個(gè)體分散決策的必然結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制解決不了，必須引入政府的宏觀政策，以抵消分散決策的盲目性而造成的波動(dòng)。四是使電力市場(chǎng)主體外部性內(nèi)部化。外部性是指某個(gè)電力市場(chǎng)主體的行為使他人受益(或受損)卻不會(huì)因此得到補(bǔ)償(或付出代價(jià))。電力市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中自愿交易，外部性無(wú)法內(nèi)部化，需要超脫于個(gè)體之外的政府干預(yù)才能被內(nèi)部化。五是限制壟斷。市場(chǎng)的靈魂在于競(jìng)爭(zhēng)，但由于規(guī)模效應(yīng)等因素造成的自然壟斷限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成社會(huì)的低效率，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。市場(chǎng)本身是不可能防止壟斷的出現(xiàn)，反壟斷的職能只能由政府來(lái)承擔(dān)。六是提供電力普遍服務(wù)。
??? 市場(chǎng)失靈的存在為政府干預(yù)市場(chǎng)提供了理由。如果政府超過(guò)了其干預(yù)的限度，不但不能很好地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，還會(huì)抑制市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，要正確界定政府的電力管理職能，應(yīng)以市場(chǎng)失靈為邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。堅(jiān)持的原則是，凡是市場(chǎng)能夠做到的，政府就不要插手；只有在市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用的地方，政府才應(yīng)該出現(xiàn)。這在我國(guó)當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期尤其重要，因?yàn)槲覈?guó)電力市場(chǎng)化改革尚處于初期，市場(chǎng)體制和機(jī)制均不完善，政府除了要彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈之外，還有一個(gè)市場(chǎng)缺位、政府替代的問(wèn)題，必須掌握替代的程度、范圍和時(shí)限，正確把握政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持政府活動(dòng)的邊界。
???(二)政府與企業(yè)的關(guān)系
???綜觀歷史發(fā)展與世界各國(guó)情況，可以把政府與企業(yè)的關(guān)系概括為三種類型：一是“交警與司機(jī)”的關(guān)系。政府致力于維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，只需告訴企業(yè)什么不可以做，在此范圍之內(nèi)企業(yè)擁有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全權(quán)，政府不進(jìn)行干涉。歐美等有著久遠(yuǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國(guó)家基本都屬于這一類型。二是“手足”關(guān)系。企業(yè)與某些政府部門結(jié)成利益共同體，政府全力扶持企業(yè)的發(fā)展。東亞模式就是這樣的典型。三是“父子”關(guān)系。企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的地位，一切活動(dòng)都在各級(jí)政府的控制之下，政府通過(guò)制定各項(xiàng)計(jì)劃直接對(duì)企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，企業(yè)是政府的附屬物。如前蘇聯(lián)中央集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。目前大多數(shù)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政企關(guān)系，都是介于“手足”關(guān)系和“交警與司機(jī)”的關(guān)系模式之間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)不足，又選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的國(guó)家，政府不得不承擔(dān)起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)起者與培育人的雙重任務(wù)，多采取“手足”關(guān)系的政企模式，政府既不直接控制企業(yè)，又必須為企業(yè)提供各種支持。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，多選擇“交警與司機(jī)”的關(guān)系模式，政府不直接控制企業(yè)，也很少干預(yù)企業(yè)的活動(dòng)。只要企業(yè)不違反法律和相關(guān)規(guī)則，政府就不與企業(yè)打交道。
??? 就我國(guó)的電力管理實(shí)際而言，處理好政企關(guān)系，政府應(yīng)該視電力企業(yè)為獨(dú)立、對(duì)等的主體，屬于電力企業(yè)份內(nèi)的事情應(yīng)不加過(guò)問(wèn)，企業(yè)的事情由企業(yè)去做，政府不加干涉。同時(shí)，政府在理清白身職責(zé)的基礎(chǔ)上，積極響應(yīng)電力企業(yè)的要求，為電力企業(yè)服務(wù)。一是規(guī)范與維護(hù)市場(chǎng)秩序，為電力企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)健康的發(fā)展環(huán)境和公平、公正的市場(chǎng)秩序。二是保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，電力市場(chǎng)化改革逐步推進(jìn)的情況下，電力市場(chǎng)的變化和波動(dòng)將更為活躍，政府的宏觀調(diào)控就顯得更加重要。當(dāng)然，調(diào)控應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律和企業(yè)的發(fā)展要求，應(yīng)借助市場(chǎng)化手段，而不是靠政治動(dòng)員和行政命令。
???(三)政府與用戶的關(guān)系
??? 一要保障用戶享有使用電力的權(quán)利。政府必須加強(qiáng)對(duì)電力經(jīng)營(yíng)者履行普遍服務(wù)義務(wù)的監(jiān)管。二要為用戶參與電力管理提供條件。政府電力管理活動(dòng)，從決策、執(zhí)行和監(jiān)督都要保證用戶能夠參與，用戶有權(quán)對(duì)與自身利益息息相關(guān)的政府電力管理進(jìn)行監(jiān)督，并提出批評(píng)和建議。因此，政府應(yīng)拓展用戶參與渠道，完善用戶參與制度，包括政府信息公開制度、決策參與和公示制度、監(jiān)督制度等，引導(dǎo)用戶以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，電力規(guī)劃、價(jià)格的調(diào)整應(yīng)充分聽取用戶的意見。同時(shí)，應(yīng)實(shí)行政務(wù)公開，增強(qiáng)政府的透明度。建立健全電力管理信息發(fā)布機(jī)制，向社會(huì)和市場(chǎng)參與者提供電力管理信息，促進(jìn)電力管理工作公開、透明。三要實(shí)施供電服務(wù)監(jiān)管。政府應(yīng)監(jiān)管電力企業(yè)向用戶提供質(zhì)量合格、價(jià)格合理、行為規(guī)范的供電服務(wù)，要求供電企業(yè)的供電質(zhì)量、電價(jià)和收費(fèi)應(yīng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)供電企業(yè)實(shí)施電力需求側(cè)管理、披露信息、辦理用電業(yè)務(wù)、向用戶受電工程提供服務(wù)、實(shí)施停限電規(guī)定、履行緊急供電義務(wù)、處理供電故障和用電投訴的情況實(shí)施監(jiān)管。
?? (四)政府與社會(huì)的關(guān)系
??? 我國(guó)的電力企業(yè)實(shí)力雄厚，具有一定的壟斷地位，在推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革等方面需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府。同時(shí)，隨著市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn)，需要盡快培育適應(yīng)電力市場(chǎng)的社會(huì)自律組織，培養(yǎng)企業(yè)的自我管理、自我發(fā)展、自我約束的能力。政府應(yīng)該將原來(lái)直接管理的社會(huì)自律職能交由電力行業(yè)協(xié)會(huì)管理，或者政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作，共同治理。如許多相關(guān)的社會(huì)管理和規(guī)范職能要逐漸轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的橋梁和紐帶作用。
?? 三、政府電力管理職能供給的約束條件
???(一)政治因素
??? 根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的原則，政府履行職能必須擁有相應(yīng)的權(quán)力。政府職能的規(guī)模和強(qiáng)弱很大程度上取決于政府權(quán)力的大小。政府權(quán)力是政治權(quán)力中的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種權(quán)力。政府權(quán)力的大小很大程度上在于立法機(jī)構(gòu)或權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)。政府機(jī)構(gòu)從縱向上分為多層次主體，從橫向上劃分為不同的職能部門。目前，我國(guó)的電力管理職能在國(guó)家發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會(huì)等部門之間進(jìn)行分權(quán)式授權(quán)。
??? (二)經(jīng)濟(jì)因素
?? 政府履行電力管理職能以獲得政府權(quán)力為前提，但僅有權(quán)力還不能真正履行職能活動(dòng)，還需要賦予相應(yīng)的財(cái)力。政府權(quán)力的賦予是政府獲得事權(quán)，決定了政府電力管理職能的范圍和內(nèi)容，而是否具備相應(yīng)的財(cái)權(quán)，決定了政府電力管理職能實(shí)現(xiàn)的水平和方式。
??? (三)法律因素
???依法行政是法治的核心，政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)。一是電力管理機(jī)構(gòu)合法；二是電力管理職能依法確立；三是電力管理的行政程序合法；四是電力管理手段依法合理選擇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府行使職能的主要手段就是行政手段，通過(guò)采用行政命令、行政規(guī)定、行政指示以及下達(dá)指令性任務(wù)，按照行政系統(tǒng)、行政層次、行政區(qū)劃來(lái)管理電力工業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府履行職能的手段主要是經(jīng)濟(jì)和法律手段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體、市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成都需要用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范。
??? (四)文化因素
???政府電力管理職能的界定應(yīng)有相應(yīng)的社會(huì)文化基礎(chǔ)。不同的社會(huì)文化背景，政府電力管理職能的結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)也不同。西方文化強(qiáng)調(diào)個(gè)性和自由，政府對(duì)社會(huì)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)、文化生活干預(yù)較少，容易形成“小政府”或“有限政府”。我國(guó)強(qiáng)調(diào)個(gè)人與社會(huì)、集體的關(guān)系，政府職能較寬，對(duì)社會(huì)和個(gè)人負(fù)有較多的責(zé)任，對(duì)社會(huì)和個(gè)人的生活干預(yù)較多，形成“大政府、小社會(huì)”的局面。
??? 適應(yīng)市場(chǎng)化要求的政府電力管理職能的文化基礎(chǔ)是公開、公平、公正和效率。公開是指市場(chǎng)信息在真實(shí)、可靠、完整和及時(shí)的基礎(chǔ)上傳遞，要求電力企業(yè)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，通過(guò)適當(dāng)?shù)男问焦_其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、價(jià)格、質(zhì)量以及電力供需態(tài)勢(shì)等。同時(shí)，電力管理部門制定并公開管理信息披露規(guī)則及其實(shí)施過(guò)程。公平是指任何電力市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中均處于平等的地位，公平參與競(jìng)爭(zhēng)。公正是指電力管理部門要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究行使職權(quán)，做到公平立法、公正執(zhí)法。效率是指電力管理要遵循成本與效益的原則，這是經(jīng)濟(jì)法則的基本要求。
??? (五)道德因素
??? 為確保政府職能供給過(guò)程的公共性，離不開對(duì)政府職能供給活動(dòng)的規(guī)范和制約，行政道德即政府道德是保證政府職能活動(dòng)正當(dāng)性的規(guī)范之一。主要包括行政人員的個(gè)人道德、政府的職業(yè)道德、公共組織倫理和公共政策倫理。政府電力管理人員在行使職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)做到公共利益至上，忠于黨和國(guó)家，忠實(shí)地履行法律，公正執(zhí)行。
?? (六)能力因素
?? 政府職能是政府“應(yīng)做什么”或“要干什么”，政府能力則是政府“能干什么”，政府能力的大小強(qiáng)弱直接決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。政府電力管理能力包括宏觀調(diào)控能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)平衡能力、提供電力產(chǎn)品的能力、電力應(yīng)急處理能力等。
?? 四、政府電力管理職能的界定
?? 政府職能的界定是指根據(jù)一定社會(huì)發(fā)展時(shí)期的職能需求，政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，科學(xué)合理地界定政府電力管理職能，實(shí)現(xiàn)政府職能需求方的需求與供給方的供給在互利合作基礎(chǔ)上的博弈均衡，即雙方收益各自最大化的均衡狀態(tài)。政府電力管理職能的界定包括政府電力管理職能的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、范圍、內(nèi)容和方式等方面。一定時(shí)期的政府電力管理職能是社會(huì)需求與政府供給互動(dòng)的結(jié)果，是通過(guò)雙方對(duì)政府職能的價(jià)值理解、確認(rèn)和選擇體現(xiàn)出來(lái)的，所以，界定政府職能應(yīng)分析政府職能的價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值選擇等問(wèn)題。
??? (一)職能界定目標(biāo)
?? 政府電力管理職能的價(jià)值就是電力管理職能對(duì)電力產(chǎn)業(yè)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的有用性，是社會(huì)需要和政府職能能夠滿足社會(huì)需要的統(tǒng)一。我國(guó)電力管理職能界定的價(jià)值目標(biāo)是滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，其本質(zhì)和形式都體現(xiàn)為人民性、公共性的特點(diǎn)。
?? 1.政治民主
?? 電力管理職能界定的價(jià)值目標(biāo)之一是依法保護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。這也要求限制政府的權(quán)力，防止干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)者的合法權(quán)益。必須加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，加大對(duì)濫用權(quán)力的懲治力度。
?? 2.經(jīng)濟(jì)效益
?? 政府電力管理職能的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)包括兩個(gè)方面，一是電力管理職能的設(shè)置和行使應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)；二是電力管理職能的行使要能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此，政府職能的配置必須要核算成本與收益，如果干預(yù)成本太大，得不償失，政府還是不干預(yù)為好，盡量減少把政府行使效益低下或無(wú)效益的職能賦予政府。輸電環(huán)節(jié)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的非排他性，社會(huì)組織或企業(yè)都因無(wú)利可圖而不愿提供，只能由政府承擔(dān)或控制，而且只有政府承擔(dān)才會(huì)取得更高效益。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，實(shí)踐證明由政府運(yùn)作是低效益的，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，政府這時(shí)的作用只能是為市場(chǎng)、企業(yè)提供良好的制度環(huán)境和維護(hù)穩(wěn)定、健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為市場(chǎng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高提供支持和保障。
??? 3.社會(huì)公平
??? 政府職能是公共權(quán)力的行使，政府職能從界定、行使過(guò)程和行為結(jié)果都應(yīng)體現(xiàn)其公共性，公正對(duì)待社會(huì)所有個(gè)人組織或團(tuán)體。在市場(chǎng)培育初期，政府可以對(duì)電力市場(chǎng)實(shí)施不對(duì)稱監(jiān)管，扶持進(jìn)入市場(chǎng)的弱小電力企業(yè)，限制處于市場(chǎng)支配地位的電力企業(yè)，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)地位。
??? 4.職能的手段性
?? 政府職能是政府為社會(huì)謀福利的手段，涉及到三個(gè)方面的利益：一是社會(huì)公眾利益，是政府存在的合法性所在；二是政府部門利益，是政府縱向分層次、橫向分部門的結(jié)果；三是政府中的個(gè)人利益，是工作人員生存和發(fā)展的需要。一般而言，部門利益和個(gè)人利益應(yīng)服從于社會(huì)公眾利益，只有在滿足社會(huì)公眾利益的前提下，才能兼顧部門利益和公眾利益。因此，科學(xué)、合理界定政府電力管理職能，要求政府樹立正確的職能觀，把職能作為社會(huì)服務(wù)的手段，而不是滿足地方、部門或政府自身利益的目的，防止違反電力規(guī)劃，盲目投資，成為壟斷電力企業(yè)和地方政府的工具。
??? (二)職能界定原則
??? 1.社會(huì)需要原則
?? 政府電力管理職能的產(chǎn)生就是社會(huì)和電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的產(chǎn)物，這些需要是政府職能的目的所在，這是界定政府職能的首要的、前提性原則。社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的和電力發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)育情況決定政府職能的性質(zhì)、內(nèi)容和方式，界定政府職能要從實(shí)際出發(fā)，分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的和電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
??? 2.統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則
??? 政府電力管理職能是一個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化和產(chǎn)業(yè)等多層次、全方位的整體。從政府電力管理職能作用的領(lǐng)域可以把政府職能分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能四個(gè)方面，每一方面都是適應(yīng)不同社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展需要的產(chǎn)物。從社會(huì)需要的角度看，都是同等重要不可偏廢的，不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期，職能的重點(diǎn)有變化，但重點(diǎn)是在全面兼顧基礎(chǔ)上的重點(diǎn)，單方面追求某一職能的發(fā)展，忽視其他方面的發(fā)展，都會(huì)給社會(huì)造成危害。
??? 3.從國(guó)情出發(fā)與借鑒吸收相結(jié)合的原則
??? 界定我國(guó)政府電力管理職能應(yīng)吸收和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府電力管理職能的歷史和現(xiàn)狀、發(fā)展中國(guó)家政府職能界定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以及世界各國(guó)政府適應(yīng)當(dāng)前國(guó)際環(huán)境進(jìn)行電力管理職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)。
??? 4.權(quán)責(zé)和職能一致的原則
?? 政府電力管理職能的界定必須與權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，有權(quán)無(wú)責(zé)，必然是濫用權(quán)力，職能行使無(wú)邊界；有責(zé)無(wú)權(quán)，政府職能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，造成政府職能缺位或弱化。有權(quán)有責(zé)，不承擔(dān)相應(yīng)職能，是政府的失職，必然造成企業(yè)辦社會(huì)，政府辦企業(yè)，政企不分，政事不分。必須要做到權(quán)責(zé)一致，權(quán)責(zé)與職能相統(tǒng)一，使政府有權(quán)有責(zé)地承擔(dān)相應(yīng)電力管理職責(zé)，這樣才能使政府職能的界定趨于科學(xué)、合理。
??? 5.職能法律化、程序化原則
?? 政府職能縱向分層和橫向分部的劃分實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的劃分。權(quán)力的擴(kuò)張性和排他性的特點(diǎn)，使掌握權(quán)力的主體都有種膨脹自身權(quán)力的沖動(dòng)。如果缺乏對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督，必然帶來(lái)爭(zhēng)權(quán)和濫用權(quán)力的現(xiàn)象。電力是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活影響很大，必須采取法律、制度和社會(huì)的監(jiān)督和制約等手段來(lái)規(guī)范權(quán)力的行使，使電力管理職能法律化和制度化，職能履行程序化。當(dāng)前，應(yīng)盡快對(duì)《電力法》進(jìn)行修訂，使電力管理有法可依，違法必究。
??? (三)模式選擇
?? 政府電力管理職能模式的選擇不能也不應(yīng)該照搬照抄國(guó)外模式，只能根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來(lái)抉擇，但抉擇過(guò)程可以借鑒各國(guó)政府電力管理職能發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。
?? 1.政府電力管理職能模式的縱向考察
?? 政府電力管理職能模式是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力市場(chǎng)狀況的產(chǎn)物，并隨之變化而變化。因此，政府電力管理職能模式的確定應(yīng)以客觀需要為原則，不是主觀意志或人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物；要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的管理作用；政府電力管理職能是有限的，政府職能不足或職能過(guò)度都會(huì)對(duì)社會(huì)造成傷害。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下采取的是高度集中的政治、經(jīng)濟(jì)管理和全能型的政府電力管理職能模式。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，全能型政府電力管理職能模式轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府電力管理職能模式，既要發(fā)揮宏觀調(diào)控職能的作用，又要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管職能。
???2.政府職能模式的橫向比較
?? 根據(jù)政府與社會(huì)的關(guān)系，政府電力管理職能可以分為“大政府、小社會(huì)”、“小政府、大社會(huì)”和“大政府、大社會(huì)”等三種模式。從政府和市場(chǎng)的關(guān)系上看，政府電力管理職能分為市場(chǎng)主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型。從政府電力管理職能內(nèi)容的大小上看，可分為大型、中型和小型三種模式。從政府職能的表現(xiàn)形式上看，政府電力管理職能模式可以分為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型模式。
?? 當(dāng)今世界各國(guó)政府電力管理職能模式多種多樣，每種模式的選擇都是一國(guó)多種因素綜合作用的結(jié)果，但不管采取哪一種職能模式，都是為了對(duì)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效地管理和更好地服務(wù)于社會(huì)需要，可以說(shuō)，有效性是政府電力管理職能模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)之一。
??? 3.電力管理職能模式的選擇
??? (1)選擇原則。一般來(lái)講，應(yīng)滿足以下原則：第一，核心理念是服務(wù)而不是管制；第二，政府電力管理職能有限而不是無(wú)限的。判斷標(biāo)準(zhǔn)是政府職能是否依法設(shè)置，是否受到法律限制，職能超出邊界是否得到及時(shí)糾正；第三，政府電力管理職能是有效的。有效的政府職能應(yīng)該適應(yīng)國(guó)情需要，應(yīng)該是廉潔、節(jié)約、高效的，應(yīng)該是能夠達(dá)成職能目標(biāo)的。
??? (2)服務(wù)型政府是政府電力管理職能的目標(biāo)模式。建設(shè)服務(wù)型政府要做到“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)和社會(huì)管理型轉(zhuǎn)變；從提供電力物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變；從行政管制型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變；從集中管理型向依靠市場(chǎng)調(diào)控型轉(zhuǎn)變。具體來(lái)講，就是要建設(shè)有限、法治、責(zé)任、節(jié)約政府。
